秦代的官制部分在战国时期就已形成。但是秦统一六国后由于权力的高度集中中央与地方间的关系政务与事务间的关系君主与臣下间的关系等等都不可避免地有所更张出现了一套严密的新制度。
秦代中枢政权的最大特征是皇权的至高无上。战国时期七雄并峙都抱有统一中国的雄心壮志但是中国最终为西方的戎族——秦所统一。秦统一中国的原因很多其中最直接的原因就是强化君权抑制宗室贵族特权。这个制度是在世卿世禄制度被破坏后地主经济得到展的过程中而逐渐展起来的。
为了行使权力秦始皇确立了以丞相为的中央政府组织。这个机构除丞相（或称相国、相邦、中丞相）外还有国尉、御史大夫及九卿等以掌管全国的政治和军事。
丞相是承天子之命督率百官、执行政务事实上相当于幕僚长的地位。《通典·职官二》云：“秦省司徒置丞相”。这是说秦的丞相相当于战国时的司徒。《汉书·百官公卿表》云：“相国、丞相皆秦官金印紫绶掌丞天子助理万机。”丞相之名始于战国。《战国策·魏策二》记载苏代说梁王：“莫如太子之自相是三人皆以太子为非固相也皆将务以其国事魏而欲置丞相之玺。”秦国官制多仿三晋惠王十年始有张仪相秦武王二年设左、右丞相才有丞相的名称。昭王三十二年以穰侯为相国始皇为秦王时称丞相吕不韦为相邦号称仲父同时有丞相昌平君。统一六国后李斯由廷尉升为丞相二世诛李斯后拜赵高为中丞相（因为他是宦官故称中丞相）事无大小皆由其裁决。战国时期各国丞相均封侯秦国也是如此如昭王时封魏冉为穰侯范雎为应侯蔡泽为刚成君。庄襄王时封吕不韦为文信侯秦始王也曾封李斯为通侯秦二世封赵高为安武侯。
国尉是武官之掌管武官的任命黜涉。《汉书·百官公卿表》云：“太尉秦官金印紫绶掌武事。”《通考·职官考一》云“主五兵”。《史记·秦始皇本纪》说十年以尉缭为秦国尉。国尉也是六国时官《史记·廉颇蔺相如列传》云：“赵惠文王赐奢号为马信君以许历为国尉。”又《新序·杂事篇》云：“晋大夫祁奚老晋君问曰：‘孰可以为国尉？’祁奚对曰：‘午也可’。”也有称国尉为元尉的《国语·晋语》载：“公知祁奚之果而不淫使为元尉。”秦时的国尉、元尉相当于汉时的太尉。但汉时太尉是三公而秦的国尉、元尉不是三公。白起于昭王三十四年自左更升为国尉十五年又升大良造。大良造是十六等爵国尉还在大良造之下由此可见秦代的国尉不如汉代太尉地位之尊崇。
御史大夫掌监察百官为丞相之佐2。这个官称秦始设置。《通典·职官典二》云：“秦无司空置御史大夫以2于相。”《汉书·百官公卿表上》云“御史大夫秦官位上卿银印青绶掌副丞相。”御史官称始创于战国但其职能与秦的御史大夫不同。战国的御史是记事之职秦的御史大夫是管纠察的。始皇时有御史大夫冯劫二世时有御史大夫德。在御史大夫之下有二丞一个叫御史丞是御史大夫的助理一叫御史中丞《汉书·百官公卿表》云：“御史大夫……有两丞秩千石。一曰中丞在殿中兰台掌图籍秘书外督部刺史内领侍御史员十五人受公卿奏事举劾按章。”可见御史中丞掌握了相当重要的权力御史大夫之所以能成为最高的监察官就是因为御史中丞在其属下。
在丞相以下的中央高级官吏是卿。卿分掌国家一部分事务从其职务的性质上可分为两类：一类是专为皇帝服务的如管祭祀礼仪的“奉常”管守卫宫殿门户的“郎中令”管宫外警卫的“卫尉”管车马的“太仆”管皇帝私产的“少府”。此外还有一些侍从官或宫官；一类是管理国家事务的如掌管财政的“治粟内史”掌管司法的“廷尉”掌管京师治安的“中尉”掌管宫室陵寝建筑的“将作少府”掌管爵禄升降的“主爵中尉”掌管少数部族的有“典属国”。
2秦代的中枢官制
奉常《通典·职官七》云：“奉常周为春官宗伯掌邦礼秦改奉常。”《汉书·百官公卿表》云：“奉常秦官掌宗庙礼仪有丞。”从这些记载得知奉常职掌宗庙祭祀礼仪。其属官有太乐掌乐舞；太祝主持祠庙掌祭祀；太宰掌撰具；太医掌巫医；太史掌天时星象兼司记事；太卜掌卜筮。这些属官都设有令、丞。此外还有秘祝、占梦、望气等职。古代氏族社会以血缘关系为纽带一切政治运动均集中于宗宙所以巫者居很重要的地位所谓朝廷也就是庙廷。乐、祝、医、史、卜以及巫觋（xo音习）等均掌守宗庙以充当神权政治的各种角色。后来国家机构不断改革朝廷与庙廷逐渐分离但奉常的属官仍然掌管祭祀的各种礼仪。
郎中令《汉书·百官公卿表》云：“郎中令秦官掌宫殿掖门户有丞。”《秦会要》引《通典·职官七》云：“及主诸郎之在殿中侍卫故曰郎中令。”战国时六国均设置郎中。《战国策·韩策三》云：
段产谓新城君曰：“夫宵行者能无为奸而不能令狗无吠已。今臣处郎中能无议君于王而不能令人毋议臣于君。”
《战国策·楚策四》记载朱英对春申君说：“君先仕臣为郎中君王崩李园先入臣请为君■其胸杀之。”又《赵策三》载赵王谓魏牟曰：“郎中不知为冠。”又《韩非子·外储说左上篇》：“齐桓公弗衣紫郎中莫衣紫”。这些记载都说明郎中不是秦专置的官称。秦二世元年赵高为郎中令。郎中令的属官有大夫、郎、谒者等。另外期门、羽林等都在郎中令属下。
大夫《汉书·百官公卿表》说：“大夫掌议论有太中大夫、中大夫、谏大夫皆无员多至数十人。”《初学记》十二引《齐职仪》：“秦置谏议大夫掌议论无常员多至数十人属郎中令。”中大夫在六国时就已经有了《吕氏春秋·知度篇》有赵襄子以胆胥已为中大夫的记载《韩非子·外储说下》也有“齐中大夫有夷射者王诛杀之”的记载。秦在始皇时有中大夫令为中大夫主官。
郎《汉书·百官公卿表》云：“郎掌守门户出充车骑有议郎、中郎、侍郎、郎中皆无员多至千人。议郎中郎秩比六百石侍郎比四百石郎中比三百石。中郎有五官、左右三将秩皆比二千石。郎中有车、户、骑三将秩皆比千石。”《初学记》十一载：“秦初置郎中令其属官有三署署中有郎中、侍郎无员多至千人分隶三署主持戟侍宫殿出则充车。”《始皇本纪》有二世“以罪过连逮少近官三郎”的记载所谓“三郎”就是指三署郎。
谒者《汉书·百官公卿表》云：“谒者掌宾赞受事员七十人秩比六百石。有仆射秩比千石。《史记·范雎列传》载：“秦昭王使谒者王稽于魏。”又说：“（穰侯）又谓王稽曰：‘谒君得无与诸侯客子俱来乎？’”除秦外六国也有谒者《吕氏春秋·爱士篇》云：“赵简子之臣胥渠有疾医教之曰：‘得白骡之肝病则止不得则死’谒者入通。”这说明赵有谒者。《战国策·齐策一》云：“靖郭君将城薛客多以谏。靖郭君谓谒者元为客通。”这说明齐也有谒者。《战国策·楚策四》云：“有献不死之药于荆王者谒者操以入。”这说明楚国亦有谒者。又《韩策一》云：“颜率见公仲公仲不见颜率谓公仲之谒者。”说明韩国同样有谒者。
仆射（y8音夜）《汉书·百官公卿表》说：“仆射秦官自待中、尚书、博士、郎皆有。古者重武官有主射以督课之军屯吏、驺、宰、永巷宫人皆有取其领事之号。”《初学记》十一云：“秩比六百石。”《御览》卷2o1引《齐职议》：“秦汉之世委政公卿尚书之职掌封奏令赞文书仆射主开闭令不在则仆射奏下其事。”《秦会要补》引章炳麟语云：“古有仆人射人为君近臣秦时谒者、尚书、博士、侍中皆有仆射以领之由是二官之名始合为一。”卫尉《汉书·百官公卿表》云：“卫尉秦官掌宫门卫屯兵有丞。”古代凡兵狱之官皆名为尉。《通典·职官七》云：“卫尉多以博士议郎为之”。属官有：公车司马令《通典·职官七》云：“掌殿司马门秦属卫尉”。凡吏民上章、贡献及征诣公车者都必须通过公车司马。又有卫令即卫士令主宫门卫士《史记·秦始皇本纪》云：“二世三年赵高遣阎乐至望夷宫殿门缚卫令。”
3秦代的中枢官制
太仆《汉书·百官公卿表》云：“太仆周官秦因之掌舆马有丞两人。”其属官可考者有中车府令。据《史记·蒙恬列传》载秦始皇曾以赵高任此职。
廷尉《汉书·百官公卿表》云：“廷尉秦置掌刑辟有正监秩皆千石。”颜师古注：“廷平也治狱贵平故以为号。”《秦会要补》云：“周寿昌曰：《韩诗外传》晋文公使李■为理《吕氏春秋》齐宏章为大理《说苑》楚廷理《新序》石奢为大理。”由此可见战国时各国都名为理大理或廷理只有秦国称廷尉。
典客《汉书·百官公卿表》云：“秦官掌诸归义蛮夷有丞。”《通典·职官七》云：“典客秦置掌诸侯及归义蛮夷有丞。”即掌管诸侯及各部族领朝觐事并典其仪礼各地上计诸吏也由典客接待。其属官有行人以为临时派遣出使者。宗正《汉书·百官公卿表》说：“宗正秦官掌亲属有丞。”《初学记》引《宋百官春秋》说：“周受命封建宗盟始选宗中之长而董正之谓之宗正成王时彤伯入为宗正掌王亲属是也秦因之。”关于这个官称的创置时期两书记载不同。《秦会要》从《初学记》定为周官比较可信。下设丞一人掌君主亲属及登记宗室谱牒、序九族、别嫡庶。如有罪则除其属籍。
治粟内史《汉书·百官公卿表》云：“治粟内史秦官掌榖货有两丞。”全国的赋税都得上报治粟内史据《通典·职官八》记载属官有太仓令丞主管谷藏。此外还有平准令丞掌物价主管染色。少府《汉书·百官公卿表》云：“少府秦官掌山海池泽之税以给共养有六丞。”治粟内史掌军国之用；少府供君主私眷。据《史记·秦始皇本纪》载二世二年有少府章邯。
少府除掌管皇帝私产外凡负责供应皇帝生活之需的诸官吏大都是少府的属官。其事务非常繁杂机构也非常庞大。其属官有御府令丞《秦会要》引《始皇本纪》和《通典·职官八》云：“秦有御府令丞掌供御服而属少府。”；尚书令丞《通典·职官四》云：“秦置尚书丞一人属少府。”又云：“秦时少府遣吏四人在殿中主书谓之尚书。”又《通典·职官八》云：“秦置六尚谓尚冠尚衣尚食尚沐尚席尚书。”太官令丞主御膳食；宦者令主管宦官；中书谒者令丞以宦官充任掌内廷事务；太医令丞《通典·职官七》云：“秦有太医令丞亦主医药属少府。”都水长丞《通典·职官九》云：“秦汉又有都水长丞主陂池灌溉保守河渠自太常少府及三辅等皆有其官。”乐府令丞主音律乐章；永巷令掌管宫人。此外中央官还有：
客卿这个官称战国时六国皆有设置。秦设客卿以招徕策士贤人位在丞相之下入秦为客卿者往往擢升为丞相。如秦惠王以张仪为客卿后至相位。秦昭王以寿烛为客卿继为丞相。范雎、蔡泽皆先为客卿后任丞相。秦始皇时李斯也曾任过客卿。中尉秦官掌京师治安、防备水火盗贼之事。其属官据《秦会要》云：“有两丞、侯、司马、千人。”又有武库令丞掌军器；有静室令为乘舆前驱以清道路。《秦会要补》引王先谦云：“《华阳国志》有秦中尉田真黄又赵烈候官荀欣为中尉。则是官不独秦有也。”
将作少府《汉书·百官公卿表》云：“将作少府秦官掌治宫室有两丞左右中侯。”其属官有石室东园主章以及左右、前后中校七令丞。东园主章掌大材以供东园大匠。中校署掌舟车杂兵仗厩牧。此外又有主章长丞掌大木。典属国《汉书·百官公卿表》云：“典属国秦官掌蛮夷降者。”其属官有九泽令典客丞。
主爵中尉原于周时宰爵郑玄注《周官》云：“宰主也。”掌诸侯封赠及宾客祭祀飨食牺牲之牢数。其属官有掌畜令丞。
中常侍秦置银珰左貂给事殿省。《后汉书·宦者列传序》云：“汉兴仍袭秦制置中常侍官。然亦引用士人以参其选皆银珰左貂给事殿省。”《通典·职官三》云：“秦置散骑又置中常侍散骑并乘舆后中常侍得入禁中皆无员。”散骑跟随皇帝车后献可否、备顾问。中常侍可出入宫禁常侍皇帝左右。至魏文帝时始合为一官称散骑常侍。给事中《汉书·百官公卿表》云：“给事中亦加官所加或大夫博士仪郎掌顾问应对位次中常侍。黄门有给事黄门位从将大夫。皆秦制。”给事中每日上朝平议尚书奏事因为在殿内供职故称给事中。
4秦代的中枢官制
宫官有如下几种：
詹事《汉书·百官公卿表》云：“秦置掌皇后太子家有丞秩二千石。”其属官有：太子家令；太子率更令掌知漏刻；卫率中庶子《通典·职官十二》云：“古者天子有庶子之官秦因之置中庶子庶子员。”据《战国策·燕策三》载：“荆轲使秦因中庶子蒙嘉而见始皇。”可见当时确实有这种官。《战国策·韩策二》载：“韩公叔与几瑟争国中庶子谓太子……”《新序·辨物篇》载：“赵太子暴疾而死扁鹊造宫门中庶子之好方者应之。”又《史记·商君列传》载：“卫鞅事魏相公叔痤为中庶子。”可见这种官不是秦国仅有。太子舍人《通典·职官十二》云：“秦官”；太子门大夫《通典·职官十二》云：“秦置”；洗马本作先马勾践曾为夫差先马。太子洗马太子出行则先驱；少庶子秦官。六国也有设置《韩非子·内储说》云：“晋平公觞客少庶子进炙而绕之。”同书还记载了宋太宰使少庶子之市魏济阳君有少庶子卜皮使少庶子佯爱其妾等事。太子仆秦置掌车马。将行秦置皇后之卿。又有皇后卫尉、皇后少府、皇后少仆等。
以上为中央官僚机构的文职官。下面再介绍武职官：
护军都尉执掌军政统领诸将。《汉书·百官公卿表》云：“护军都尉秦官”。属官有中护军领军史皆掌禁兵典选武将胡亥以李斯等人为护军监视蒙恬军队。
将军《汉书·百官公卿表》云：“前后左右将军皆周末官秦因之位上卿金印紫绶。”秦昭王时才设将军以为统兵将帅。如以魏冉为将军保卫咸阳。以戎为将军领兵攻楚。但又往往以其他官职统兵出征如《史记·蒙恬列传》云：“始皇二十六年（前221年）蒙恬因家世得为秦将攻齐大破之拜为内史。秦已并天下乃使恬将三十万众北逐戎狄收河南。”可见蒙恬以内史身分统兵出征将军之上有上将军如秦昭王四十七年（前26o年）以武安君白起为上将军。始皇时任过秦将军的有王翦、王贲、蒙骜、王贲、麃公、冯劫等人。将军之下有裨将军。如秦昭王四十七年以王龁为尉裨将。始皇二十三年（前224年）以蒙武为裨将军。又以王离为蒙恬裨将。裨将就是偏将为将军之副职。
周时的所谓前后左右将军秦皆因袭其号都是镇抚边境的将领地位很高。他们都是常设的将军其下均置长史如《项羽本纪》载：“章邯使长史欣”；还设中下级武职官如骑长《史记·傅靳蒯成列传》载靳歙“又战蓝田北斩车司马二人骑长一人。”集解引张晏注：“骑之长。”又有校如《白起列传》载：“王陵攻赵邯郸亡五校。”《陈陟世家》载：“黥布击秦左右校。”尉《国策·秦策二》云：“秦之右将有尉。”又《白起列传》载长平之战王龁为尉。司马《曹相国世家》云：“虏秦司马及御史各一人”。“车司马主管官车《傅靳蒯成列传》载靳歙定陇西六县所将卒斩车司马侯各四人。”